创新民主党派民主监督运行机制的思考

编者按：本文为第13期民主党派骨干培训班第一课题组在省社会主义学院学习期间贯彻“行动学习”的培训理念，在认真学习理论的基础上发扬理论联系实际的学风，结合自身工作经验，发扬合作精神，以团队的形式形成的课题成果。

在民主化进程中,对权力进行有效的监督和制约,是世界各国共同面临同时又必须解决的问题。政党之间相互监督的实质是对权力的相互制约。由于国情的不同,西方国家选择了竞争性的政党制度,以“执政党”和“在野党”相互对峙的方式来防止执政党与公共权力完全重合的现象出现,用竞争来保证政党永远居于民众和公共权力之间的位置。这种党际间的竞争式监督是西方政治文化孕育的结果。我国选择的是合作型的政党制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度符合中国国情,适应中国政治生态的环境,是中国人民政治经验和智慧的结晶。然而在我国“共产党领导,多党派合作,共产党执政,多党派参政”的合作型政党关系格局中,参政党怎样对执政党进行监督,应该建立怎样科学有效的运行机制，是时代摆在中国政治发展面前的重大的全新的课题。

一、创新民主党派民主监督运行机制的重要意义

（一）创新民主党派民主监督的运行机制是巩固中国共产党执政地位的必然要求

第一, 从其地位来说, 中国共产党应该比其他政治组织受到更为有效的监督。中国共产党是我国的执政党, 是社会主义建设事业的领导核心。中国共产党的执政地位是它在领导中国人民进行长期卓越的斗争和建设中确立并为国家宪法所确认的。中国共产党的执政地位决定了它能否正确行使政治权力, 这对我国的政治与经济社会发展具有极为重要的影响。因此，中国共产党应该比其他政治组织受到更为有效的监督, 以保障政治权力得到更加合理合法的运用。但仅从理论层面论证执政党接受民主监督的重要性，而不从操作层面建立不得不接受民主监督的运行机制，执政党接受民主监督就只会流于形式而已。

第四,就其优势而言，中国民主党派对共产党的监督高于一般社会组织。首先是历史优势。中国各民主党派和中国共产党是历史形成的亲密友党。可以说, 中国民主党派的历史, 就是各民主党派积极参加新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设, 并作出重要贡献的历史; 是各民主党派接受中国共产党领导, 坚持同中国共产党长期合作的历史。因此, 各民主党派对共产党的监督更容易得到人民群众的心理认同。其次是视角优势。中国各民主党派集中代表了中国现阶段一定阶层、社会群体的政治利益、政治意识和政治视野, 其民主监督更具有代表性和广泛性，能够从执政外的视角看问题, 以弥补执政内视域的某些局限性。其三是知情优势。民主党派不是在野党或反对党, 而是参政党, 这比完全站在执政之外的政党知情, 提出的意见、建议更有理有据, 更有可行性。其四是素质优势。中国各民主党派在同中国共产党长期合作的过程中, 不断适应新形势、新任务的要求, 努力加强自身建设,提高参政党素质，为履行民主监督的职责奠定了更加坚实的基础。其五是感情与理性优势。民主党派对共产党既有“肝胆相照, 荣辱与共”的思想与感情，又有“长期共存，互相监督”的理性与责任，对执政党在工作中出现的失误和偏差既不会恶意夸大、肆意攻击, 也不会采取事不关己 、高高挂起的态度。其六是法律地位优势。中国各民主党派作为民主监督的主体, 拥有宪法赋予的政治权利和特定的地位,能够在保证中国共产党执政地位的前提下对其实施实质性的有效监督。综上所述，民主党派监督中国共产党比其它社会组织具有无可比拟六大优势，因此，建立一整套科学而有效的民主监督运行机制应当首先从民主党派取得突破。

（二）创新民主党派民主监督的运行机制是完善社会主义监督体系的重要环节

2005年，以胡锦涛同志为总书记的中共中央制定了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称中发〔2005 〕5 号文件)。强调民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。第一次明确将民主监督纳入我国社会主义监督体系。但毋庸讳言,相对法律、党纪、行政、舆论监督而言，民主党派的民主监督仍然是一个薄弱环节。究其原因，主要有三：

第二，立法工作滞后。政治协商、民主监督、参政议政作为我国的一项政治制度，至今却没有一部直接调整和规范这一制度的法律规范。而任何一个国家，任何一种政治制度的建立都是以法律作为体现形式和基础保障的。为此，加强民主监督的立法及其与此相关的人民政协、民主党派的立法工作是进一步完善、规范、巩固、提高中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的需要。政治协商、民主监督、参政议政是民主党派的三大职能，民主监督属于核心职能。也可以说民主监督是各民主党派向党和政府以及立法、司法机关表达自己声音的主渠道。如果这条渠道不畅通，党和政府以及立法、司法机关听不到民主党派的声音。因此，民主党派履行参政党职能，首先必须保证民主监督这条主渠道的畅通。

由于理论认识上的模糊不清，导致立法工作的严重滞后，又由于没有法律予以明确和规范，导致民主监督的运行机制迟迟难以建立健全起来。反过来，又由于没有实验性的、开创性的民主监督的运行机制先行先试，导致无法给理论研究提供实证，也无法给立法工作提供范例。因此，一方面加强理论研究以澄清模糊认识，一方面建立运行机制以开展监督实践，才有可能真正切实有效地开展民主监督，并把它建设成为社会主义监督体系的重要组成部分。

（三）创新民主党派民主监督的运行机制是增强民主监督实效性的根本举措

从民主监督的实践来看，民主监督在实践中仍存在着民主容易监督难；形式容易实效难；基层容易上层难；对下容易对上难；事后容易事前难；小事容易大事难；建议容易批评难；反映容易反馈难等一系列问题。这是因为：

首先，缺乏激励机制和保障机制。对于民主党派来说，开展民主监督是基本职能，但却是“可为可不为”的工作，没有人因为开展民主监督而得到提拔，也没有人因为没有开展民主监督而受到责罚，何况开展民主监督没有相应的法律予以保护。再者，虽然参政党组织独立、政治自由，但发展成员、组织活动、机关建设和物质条件等方面都需要执政党支持和帮助，担心主动监督会影响党际关系，得罪领导，对党派或自身发展不利，因而在履行监督职能时往往如履薄冰。有些学者认为民主党派自觉履行民主监督职能的意识不强，作为不够。这种观点是只看到表象没看见本质。事实上许多民主党派成员具有非常强烈的民主监督意识，他们中的许多人加入民主党派的初衷，就是为了借助民主党派这一政治平台开展民主监督，只是在开展监督受到客客气气的“冷遇”后才退缩回来。

其次，缺乏奖惩机制和责任机制。对于部分党政领导来说，接受民主监督是重要职责，但却是“可受可不受”的任务。没有任何法律和规范性文件要求领导干部一定要接受民主监督，接受了是“有雅量和讲民主”，不接受是“有主见和有魄力”。有些学者认为部分党政领导主动接受监督的意识不强，落实不力。这种观点是只知其一不知其二。我们党内不乏民主监督意识强的领导干部,但他们听不到真正的批评，就像高层领导搞调研被化了妆的警察和官员团团围住而听不到基层的声音一样。何况谁能确定他是真情实意的呢，谁能保证他不是“叶公好龙”呢？这种监督的风险太大。其实，民主监督与领导干部的民主监督意识没有关系，领导干部有没有民主意识都必须监督。有民主意识则有取得良好监督效果的可能性，没有民主意识的则更有加强监督的必要性。

其三，缺乏具体的监督操作规程。对于承办机构来说，办理民主监督是重要任务，但却是“可做可不做”的工作。许多公务员依法行政、执法公正，因无法律明确规定，又无上级的明确指示，一般对来自民主党派的民主监督不会认真办理。民主党派对拒绝监督和肆意无视监督的权力者, 也没有相应的强有力的制约手段和防范措施。例如, 在许多地方, 各民主党派关于廉政勤政建设方面的好建议、好意见, 多年来并未得到理想的采纳, 而民主党派成员对此往往无能为力。

二、创新民主党派民主监督运行机制的措施建议

重塑民主党派监督机制, 是克服民主党派民主监督随意性和软弱性的根本途径。这个机制包括民主监督主体系统、客体系统、制度系统、组织系统、评价系统等五个方面。

（一）在谁监督的问题上,加强主体建设

1、创新民主党派干部的培养选拔机制。参加国家政权的民主党派干部，他们直接置身于国家公共事务、文化和社会事业的具体管理之中，与中共干部有最直接的了解和交流，对党委、政府和司法机关的各项工作“知情”较多较深，必须注重开发参加政权的这一部分党外干部的监督资源，让他们在履行“参加政权”职能的同时，也履行好“民主监督”的职责。

（1）组织部门与统战部门联合制订党外实职安排中长期规划。各级党委组织、统战部门要根据中共中央有关文件精神，制订并完善党外干部实职安排规划，全面调查并录入党外后备干部的基本情况，对推荐方向、职务层级、目标任务、原则比例作出规划，严格执行，并进行检查、督促与评议。

（2）建立组织部门、统战部门与民主党派组织的三方联动机制。党管干部的原则决定民主党派干部的选拔任用必须紧紧依靠中共党委的组织与统战部门，统战部门的举荐与组织部门的认可是至为关键的一环。要建立组织部门、统战部门与党派组织联系制度，健全组织部门与统战部门部长联席会议制度，举办党外干部任实职经验交流会，搭建网络、刊物、座谈、调研等活动平台，实现组织、统战部门与民主党派组织的信息共享。

2、创新对党外人大代表、政协委员、特约监督人员的培养和管理机制。民主党派中担任人大代表、政协委员和特约监督员的党派成员是履行民主监督的重要人力资源，要重点发挥这部分人的监督作用。

（1）制定《民主党派民主监督工作条例》、《特约监督人员管理办法》，对监督人员的权、责进行规范，建立监督责任制。

（2)建立民主监督的考核机制，可以在担任领导实职的党外人士、人大代表、政协委员、特约监督员的考核评价体系中，加入“履行民主监督职能情况”一项，并规定如果该项缺失的话，不得考核合格，不得连任。以此督促民主党派成员开展民主监督工作。

(3)建立对党外干部开展民主监督的保护机制。目前，民主党派成员在履行民主监督职责时合法权利受到侵害，如果提起诉讼，法院没有相应的法律可以适用，民主党派成员的合法权利将无法得到法律的保护。因此，要在今后的有关监督立法中，充分考虑对监督人的保护。统战部门、民主党派组织要当好党外干部的“娘家”和后盾，保证他们有条件、有勇气、有信心开展民主监督。

(4)拓宽聘任特约人员的领域，除向政府部门与司法机关拓宽外，也要向党委部门延伸，中共党委也应当聘任特约监督员。

（二）在监督什么的问题上，突出客体重心

1、明确民主监督的核心对象是党委决策。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，民主监督是执政党与参政党之间的相互监督，但主要是参政党监督执政党。中国共产党制定的政策，既关系国计民生，又关系中华民族的前途与命运，其重要性不言而喻，所以中国共产党的决策内容与程序是民主监督的核心所在。一是建议建立健全地方民主党派主要负责人列席中共常委会（扩大）、全委会制度，民主党派负责人可以对中共讨论决定的重大人事安排、重要工作事项发表意见，做到协商于决策之前和决策之中，而不是全部在中共决策后被动地听取情况通报。二是建议中共党委决策后由民主党派提供执行情况的评估意见。通过各民主党派的组织网络和联系广泛的优势，进行决策绩效的民意调查和专家考核，提出评估意见，为改进决策提供参考。

2、明确民主党派民主监督的重点对象是人大立法。法律法规深刻而广泛地影响着社会生活，世界上许多国家立法均是两党或多党在议会角力，经反复讨论、交锋、妥协，方可付诸表决。按照《中华人民共和国立法法》第三十四条规定，在法律草案审查中，应当广泛听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；常委会工作机构应将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见。立法听证已成制度。在此过程中，我们能看到民主党派成员参与其中，却听不到以民主党派组织名义发出的声音。建议在立法听证会上设立专属民主党派的议席，由各民主党派委派代表开展立法监督工作，表达民主党派的组织意见。也可以将一些听证会委托民主党派举办，发挥其独立、中立的特点，保证立法听证会客观、公正。

3、明确民主党派民主监督的基础对象是行政、司法。党的政策、人大制定的法律与所作出的决议需要政府来执行，政府是国家事务与公共事务的具体执行人。司法机关则是法律的具体实施者、适用者。政府的行政行为涉及的面最为广泛，与人民群众的生产生活最为密切，司法机关则是社会公平正义的最后一道防线，是社会的良心所在。因此民主监督的基础对象是政府与司法机关的领导干部及其行政、司法行为。事实上，目前民主党派对党委决策、人大立法活动的民主监督几乎是个空白，而对政府与司法机关的监督却相对较多，监督的形式也多种多样，但要注意防止陷入事务性监督的“泥沼”，而忘记了政党监督的政治高度性。

（三）在监督保障方面，完善监督制度

制度具有根本性、长期性与稳定性。当前，民主党派的民主监督乏力与制度不完善直接相关。要建立健全民主党派的民主监督制度必须推动立法，健全工作制度，完善运行程序。

1、推动立法。要推动制定《政协法》、《民主党派法》、《民主监督法》等相关法律，为民主监督提供法律依据。民主监督有法可依并不意味着民主监督法律化，并不意味着民主监督会成为一种刚性的监督权力，也并不意味着我国将会形成人大与政协并列的两个权力机关。而是通过立法使民主监督成为“法律保障下的非权力监督”。民主监督是一个以权力为核心的监控过程,监督者拥有必要的权力是进行有效监督的基本前提。用一种没有法律保障的弱势的非权力来监督强大的政治权力，既不符合逻辑，也不切实际。

2、健全工作制度。中共党委、政府、民主党派组织均要制定配套的工作制度。例如，中共党委制定《关于做好党际互相监督工作的实施意见》、《重大决策监督办法》，统战部门制定《特约监督员工作办法》；党委与政府联合制定《民主监督办理与反馈办法》、《对口联系单位监督办法》、《民主监督考核办法》；民主党派制定《民主监督实施办法》等等。

（四）在怎么监督的问题上，创新监督方式

现行的民主监督主要有以下几种形式：在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向中共党委及其职能部门提出书面意见；人大及其常委会和专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派和无党派人士参加；通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特邀人员等。应该说，这些归纳和总结是正确的也是全面的，但既没有划分主次，更无法从理论上弄清民主党派的政治监督和政协的民主监督之间的区别与联系。例如，“人大及其常委会和专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派和无党派人士参加”，这里监督的主体是“人大及其常委会和专门委员会”，实施的监督是人大的法律监督，民主党派不是独立的监督主体，而是一个参与者。民主党派应邀参加政协、政府部门的视察与监督活动同样如此。“民主党派的民主监督”，其主体是民主党派，是独立的，是参政党对执政党的监督，无需全部通过人大、政协、行政、司法机关的渠道实施。换言之，民主监督必须强调民主党派的主动性、主体性和独立性。因此，参与式、被动式的民主监督，严格来说不是民主党派的民主监督，所以必须创新民主监督的方式，建立属于民主党派自身的民主监督方式，并形成制度。

1、建立党务政务信息通报制度。主要建立三种情况通报制度：一是中共党委向民主党派组织通报代表会、全委会、常委会的重大决议及执行情况；二是中共纪委向民主党派组织通报党风廉政建设和反腐败情况；三是政府向民主党派组织通报全体会议所作出的重大决定。

3、建立民主党派负责人联系人民群众制度。一是可考虑在信访部门设立民主党派负责人接访日；二是开设了网站的民主党派组织可考虑设立“网上咨政电话”；三是有条件的民主党派组织可设置“社情民意中心”、“信息中心”或“民调中心”。例如，岳阳市各民主党派在市委统战部的牵头下，每年开展一到两次民意调查已形成制度。

4、建立民主监督专报制度。如果说上述第1项与第2项是民主党派组织畅通“知上情”的渠道，那么第3项则是民主党派组织畅通“知下情”的渠道。民主监督既要懂政务，又要知民情，更要承上启下，连通党政与社会。建议由中共统战部门牵头，各民主党派参加，创立“民主监督专报”，以规范的书面形式向党委、政府及其部门、司法机关提交民主监督的建议与意见。各级党委、政府及司法机关应指定部门负责接办民主党派的“民主监督专报”，使民主监督严肃正规，责任明确，有案可查。

5、建立民主评议党务政务制度。对于执政党来说，他的执政绩效由人民来进行考核，一个政权能否延续最终将由人民满意不满意来决定。民主党派代表着其各自联系的那部分人民群众的利益诉求和意愿。因此，将民主党派的民主监督纳入党委政府绩效考评体系十分必要。建立在对中共党委、政府及其部门的考核体系中加入“接受民主监督情况”的考核项目。考评方式可分为无记名测评、会议评议、网上评议等。例如，湖南省岳阳市在对全市党委、政府及其部门的年度量化考评中专设有“办理人大代表、政协委员（含民主党派）建议案与提案情况”项目，不满意者将会扣分。此举既规范了党委、政府及其部门的工作，又提高了效能，值得借鉴和推广。

6、建立民主监督听证会制度。凡举行涉及国计民生重大问题的听证会，设立一民主党派议席，专门听取民主党派的组织意见。

7、建立民主监督对口联系制度。参照民主党派组织与政府部门对口联系制度与派驻民主监督员制度，利用民主党派专业人才集中优势，对口监督相应的政府部门，并形成相当稳定的对口监督关系；或者在某一时段内，对政府部门实施某个重大决策或重大工程项目，派驻民主监督员进行全程监督。

8、完善特约民主监督员制度。制定《特约监督员工作条例》，对特约监督人员的选任条件、程序与特约人员的权、责予以规范。为保障特约人员的知情权，聘请单位要邀请特约人员列席重要会议。

9、建立民主监督办理与反馈制度。党委与政府部门要对民主监督明确办理机构与人员。要制定工作制度对办理程序进行规范，形成严格的受理、研究、承办、反馈流程，并建立起责任机制。

10、建立民主监督与人大、政协、媒体监督联动制度。为增强民主监督的力度与实效性，民主党派要加强与人大、政协、新闻单位的联系与互动，把民主党派的政治监督与人大的法律监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督有机结合起来，形成共同监督主体，使民主监督有声有色、有力有效。

11、建立民主监督考核评价制度。党委与政府方面，要将接受民主监督的情况纳入年度绩效考核体系，由纪检、统战部门与民主党派组织定期进行考核评价。民主党派组织方面，要将民主监督作为一项重要工作内容，有专门机构与人员负责，并制定工作任务、明确工作目标和责任，形成民主监督的激励与保障机制。

（五）在监督平台方面，创建监督机构

民主监督是民主党派的基本职能，但也是民主党派履行职能最薄弱的环节。究其原因，法律与制度的缺失是根本原因，而常设专职机构与人员的缺失则是重要因素。因此，要推进民主党派民主监督的专职化、专业化与专门化。专职化，即在民主党派机关设立民主监督专职部门；专业化，即民主监督作为政党间的一种严肃性、层次高的政治监督，切忌盲目性、随意性，必须要求监督者具有较高的政治和政策水平，具备高水平的专业素质；专门化，即各民主党派均应当建立一支高素质、高效能的专司民主监督的人才队伍，并负责培养、管理、领导、协调好这支队伍。

1、建立民主监督工作委员会。参照民主党派设立“参政议政工作委员会”（或称“参政议政部”、“调研部”）的做法，组建“民主监督工作委员会”，负责领导、协调和督查本党的民主监督工作；负责联系、协调、指导本党的人大代表、政协委员开展民主监督工作；负责管理本党的特约监督人员，并指导他们开展民主监督工作；负责组织实施本党的民主监督工作。

2、建设民主监督人才队伍。民主监督人员数量不多，素质不高，也是影响民主监督实效性的一个重要因素。因此，各民主党派均应有意识有目的有步骤地培养一支具有一定数量和规模的监督人才队伍。同时，要通过举办培训班、研讨会、经验交流会、在社会主义学院开设民主监督课程等途径，不断提高监督人员的自觉性、原则性、责任心、政治政策水平以及监督业务能力。

课题组组长：陈立新

课题组成员：刘劲松 黄勇 周碧波 谢一鸣 戴志坚 刘君怡  肖运平 罗立宇 王心旭 

执  笔  人：陈立新